האופציה הציבורית בדיור דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

האופציה הציבורית בדיור דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל שלמה סבירסקי ירון הופמן-דישון נובמבר 2017

ת.ד. 36529, תל אביב 6136401 טלפון: 03-5608871 פקס: 03-5602205 www.adva.org contact@adva.org הוועד המנהל פרופ' יוסי דהאן, יו"ר גילברט פינקל )מ.א.(, גזברית פרופ' איסמעיל אבו סעד ד"ר ניצה ברקוביץ פרופ' אורן יפתחאל פרופ' יוברט לו יון פרופ' שושנה מדמוני גרבר פרופ' ריקי סויה פרופ' דני פילק פרופ' רחל קלוש פרופ' אורי רם ועדת הביקורת רותי גור חנה לנגר צוות מנהלת: ברברה סבירסקי מנהל אקדמי: ד"ר שלמה סבירסקי רכזת מחקר: אתי קונור אטיאס חוקרת: עו"ד נוגה דגן בוזגלו חוקרת ורכזת פורום נשים לתקציב הוגן: ד"ר יעל חסון רכזת פרוייקטים לשוויון מגדרי: ולריה סייגלשיפר רכזת קהילתית: אוריה זיני חוקר ומנהל הדרכה: ירון הופמן דישון מנהלת משרד ואחראית קשרי עיתונות: מירה אופנהיים עוזרת מחקר: אביב ליברמן יועץ כספי: רועי מאור פיתוח משאבים: אפרת יערי פרסום זה הופק בתמיכת הנציגות בישראל של קרן רוזה לוקסמבורג, באמצעות מימון המתקבל מהמשרד הפדרלי הגרמני לשיתוף פעולה כלכלי ולפיתוח מרכז אדוה נתמך על ידי הקרן החדשה לישראל 2 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

תוכן העניינים 4 עיקרי הדברים 8 מבוא 11 א. נטל ההוצאה המשפחתית על דיור 21 ב. "מחיר למשתכן" ו"דירה להשכיר": פתרונות מוגבלים 24 ג. מה כן? אופציית דיור ציבורית 28 ד. האופציה הציבורית בדיור: מודלים של דיור חברתי מהעולם 32 ה. הדיור הציבורי בישראל: תמונת מצב 36 ו. מ"דיור לאומי" מדולדל לדיור ציבורי אוניברסלי ואיכותי 2017 מרכז אדוה 3

עיקרי הדברים מסמך זה מציג הצעה להתמודדות עם משבר הדיור באמצעות יצירת אופציה ציבורית, שעיקרה יוזמה ממשלתית לבניית דירות מגורים המיועדות לשכירות לטווח ארוך במחירים שבהישג יד של כלל האוכלוסייה. הצעתנו מתבססת על הערכה כי המגמות הכלכליות והחברתיות שהובילו למשבר הדיור הנוכחי תימשכנה גם בעתיד הנראה לעין, הערכה שפירושה כי מודל המגורים בדירה בבעלות, מודל השולט בכיפה מאז קום המדינה, אינו יכול עוד להיות בסיס בלעדי למדיניות דיור אוניברסלית. ההוצאה המשפחתית על דיור נטל כבד מדי מסמך זה מתבסס על ההנחה, המקובלת בארצות רבות, כי ההוצאה על דיור צריכה לעמוד על לא יותר מ 30% מסך ההכנסה הפנויה של משק הבית. בישראל, משקי בית רבים מוציאים בפועל סכומים גבוהים יותר. בקרב משקי הבית המתגוררים בשכירות, אלה הנמנים עם חמשת העשירונים הנמוכים הוציאו בממוצע למעלה מ 30% מסך ההכנסה הכספית נטו שלהם על שכר דירה ועל הוצאות נלוות. נטל המשכנתא כבד פחות מנטל שכר הדירה. בכל זאת, בקרב משקי בית מארבעת העשירונים הנמוכים המתגוררים בדירה שבבעלותם ומשלמים החזרי משכנתא, ממוצע נטל ההוצאה על דיור היה גבוה מ 30% מהכנסתם הכספית נטו. אומדן שערכנו, המביא בחשבון את גובה החזר המשכנתא ואת הוצאות הדיור הנלוות והמניח כי אלה צריכות לעמוד על לא יותר מ 30% מן ההכנסה הכספית נטו של משק הבית, מעלה בבירור כי כיום רכישת דירה באזורי הביקוש היא זכות השמורה לעשירונים הגבוהים בלבד. למעשה, עבור כ 60% מאוכלוסיית ישראל, רכישת דירה באזורי הביקוש מבלי שיעמוד לרשותם הון עצמי משפחתי משמעותי גוררת עמה פגיעה ברמת החיים, עקב ההוצאה הגבוהה על תשלומי המשכנתא. "מחיר למשתכן" ו"דירה להשכיר": פתרונות מוגבלים כיום, הממשלה מנסה להתמודד עם מצב זה באמצעות שתי תוכניות, "מחיר למשתכן" ו"דירה להשכיר". לדעתנו, אף אחת מהן אינה צפויה להתמודד בהצלחה עם משבר הדיור. 4 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

"מחיר למשתכן" מוזילה אמנם במעט את הדירות המוצעות לזכאים, אך אינה מספקת פתרון למשבר, שכן גם בהינתן המחירים המוזלים, חלק גדול מהדירות המוצעות נותר מחוץ להישג ידם של משקי הבית מן העשירון השביעי ומטה. "דירה להשכיר" אמנם מציעה דיור להשכרה לטווח ארוך, אך על רקע מחירי השכירות הגבוהים באזורי הביקוש, אין באפשרותה לספק מענה למרבית משקי הבית. בנוסף, עד כה בשל היקפה הזעיר ובשל העובדה שמרבית הדירות שבמסגרת התוכנית מושכרות ב"מחירי שוק" אין ביכולתה להשפיע על מחירי השכירות בשוק הפרטי. מה כן? אופציית דיור ציבורית אל נוכח מגבלותיהם של מחיר למשתכן" ו"דירה להשכיר", אנו מציעים כי הממשלה תחרוג מן ההסתמכות הבלעדית של מדיניות הדיור שלה על עקרונות של שוק חופשי, בין אם במודל הבעלות ובין אם במודל השכירות. אנו מציעים מודל חדש והוא בנייה ממשלתית של דיור להשכרה לטווח ארוך, בבעלות ציבורית ובמחירים זולים ממחירי השוק. במילים אחרות, אנו מציעים הרחבה מאסיבית ושיפור מהותי של הדיור הציבורי. המלצה זו מבוססת, בין היתר, על הנתונים המראים כי שוק השכירות הפרטית הוא ביסודו הסדר של העברת הון מהשכבות מעוטות ההכנסה אל השכבות המבוססות, הסדר שהפך לגורם חשוב בעיצוב מפת האי שוויון בחברה. 71% מכלל תשלומי שכר הדירה המשולמים לבעלי דירות המשכירים את דירותיהם, מגיעים לשלושת העשירונים הגבוהים; כאשר העשירון העליון לבדו זוכה לכ 45% מהכנסה זאת. בנוסף, במציאות הקיימת כיום בשוק השכירות הפרטית, גם לאחר חקיקת "החוק לשכירות הוגנת", בעלי הדירה שומרים בידם את הזכות לסיים את החוזה בכל רגע, תוך התראה קצרה, דבר ההופך את השוכרים לנוודים בעל כורחם. משפחות עם ילדים הנמצאים במסגרות חינוך, עלולות להתמודד עם מעברים תכופים, דבר הכרוך בעלויות כבדות ובפגיעה במהלך החיים הסדיר. האופציה הציבורית בדיור: מודלים של דיור חברתי מהעולם המודל שאנו מציעים מבוסס על התנסותן של ארצות רבות, בעיקר באירופה המערבית. במהלך המאה העשרים ובעיקר בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה, כמעט כל המדינות הללו הנהיגו תכניות ממשלתיות לשיקום, חידוש והרחבה של מאגר דירות המגורים, במטרה לאפשר למעמד הביניים ולמעמד הפועלים דיור ראוי. מחויבות זו עמדה איתנה במשך שלושה עשורים. ה"דיור החברתי", כלומר דיור בבעלות ציבורית המושכר במחירים מוזלים למשפחות הזקוקות לכך, הפך לאופציה משמעותית, עד כדי היכולת להתחרות בשוק הדיור הפרטי, הן מבחינת כמות והן מבחינת איכות. מעורבות זו, גם אם היא נחלשה במהלך השנים, מעולם לא נעלמה. יש הקובעים כי מדינות מתועשות אינן מסוגלות כלל להתנהל ללא כל מעורבות מדינתית בתחום הדיור. כיום, בהשוואה בינלאומית, נמצאת ישראל במיקום נמוך מאוד בכל הנוגע להקצאת דיור ציבורי: בשנת 2015, רק כ 2% ממשקי הבית התגוררו בדיור ציבורי, בעוד שבארצות שונות באירופה, בהן הולנד, אוסטריה, שבדיה, בריטניה וצרפת, היו היקפי הדיור הציבורי גבוהים בהרבה ונעו בין 17% ל 32% מכלל משקי הבית. 2017 מרכז אדוה 5

הדיור הציבורי בישראל: תמונת מצב הדיור הציבורי בישראל שונה מזה של מערב אירופה. בניגוד למדינות אירופה, הבנייה המאסיבית של דיור ציבורי ביוזמה ובמימון של הממשלה בראשית שנותיה של המדינה לא צמחה מתוך תפיסה סוציאל דמוקרטית שביקשה לייצר חברה שוויונית יותר באמצעות הענקת רמת חיים ראויה למעמד הבינוני ולמעמד הפועלים. במקום זאת, הדיור הציבורי צמח מתוך צורך לאומי ליישב את מאות אלפי העולים היהודים שהגיעו בשני העשורים הראשונים לאחר הקמת המדינה. פרויקט הדיור הציבורי היה לאומי גם במובן זה שהוא נועד אך ורק לאוכלוסייה היהודית. מצד שני, גם בישראל, כמו במרבית ארצות אירופה המערבית, נרשם תהליך של הפרטה של הדיור הציבורי אלא שבישראל הוא התחיל מוקדם יותר. בשנת 1959 היוו הדירות בבעלות ציבורית כ 23% ממלאי הדיור בישראל ואז התחיל שיעור זה לקטון, בעקבות הפסקת הבנייה ומכירת הדירות לדיירים. בראשית שנת 2000 עמד מלאי הדיור הציבורי על כ 107,000 יחידות דיור, וב 2016 הוא ירד לפחות מ 60 אלף דירות. לא זו בלבד שהמלאי קטן ואינו מתחדש, הקשיים בפניהם ניצבים הנזקקים לדיור ציבורי הולכים וגוברים. אלה כוללים את ההקשחה המתמשכת בקריטריונים לזכאות, תנאי תחזוקה ירודים וכן יחס שלילי מצד הגופים המנהלים. בהינתן הקריטריונים המחמירים הקובעים כיום את הזכאות לדיור ציבורי עולה, כי גם אם הייתה הממשלה פועלת לבינוי דירות לדיור ציבורי לכלל אוכלוסיית הזכאים הקיימת, צעד צודק והכרחי לכשעצמו, עדיין היה זה פתרון בעל משקל שולי, שאין בו כדי לספק מענה למרבית המשפחות שנפגעות ממשבר הדיור. למותר לציין כי אין בפתרון שכזה כדי להשפיע על שוק הדיור בכללותו. בהיעדר בנייה חדשה והשקעה בתחזוקה נאותה, ההוצאה התקציבית העיקרית של המדינה היא על סיוע בשכר דירה. תקציב הסיוע בשכר דירה בשנת 2015 עמד על כ 1.5 מיליארד ש"ח, 28% מתוך תקציב משרד הבינוי והשיכון באותה השנה. וכ 149,000 משפחות נהנות כיום מסיוע זה. הסיוע החודשי הממוצע אותם מקבלים הזכאים עומד על כ 860 ש"ח. סכומי הסיוע הנמוכים והעובדה שהמשפחות המקבלות סיוע נאלצות להתמודד בכוחות עצמן עם משכירים פרטיים הופכים את מדיניות הסיוע בשכר דירה למדיניות בעייתית למדי. מ'דיור לאומי' מדולדל לדיור ציבורי אוניברסלי ואיכותי אנו מציעים כי הממשלה תהפוך לגורם הפועל ישירות בשוק הדיור במטרה לכונן אופציית דיור ציבורית של שכירות לטווח ארוך, שתפעל לצד האופציה של בעלות ולצד האופציה של שכירות פרטית. האופציה של שכירות ציבורית תשמש הן כפתרון דיור למי שאין ביכולתם או ברצונם לרכוש דירה ובו בזמן תשמש גם כגורם ממתן מחירים בשוק השכירות הכללי. המודל המוצע כאן צריך להתבסס על העקרונות הבאים: 1.1 יצירת פתרונות דיור איכותיים, בתוך אזורי הביקוש או בסמיכות להם, בשכר דירה )כולל הוצאות נלוות כדוגמת מסי ארנונה ותשלומים עבור חשמל, מים וכיו"ב( שאינו עולה על 30% מסך ההכנסה של משק הבית המתגורר בהן. 2.2 פעולה ישירה של הממשלה, במקום תלות מתמדת בשיקולי הרווח של יזמים פרטיים או של "משקיעים", המבקשים להחזיר את השקעתם בתוספת רווח. 3.3 הדירות יישארו בבעלות ציבורית וימשיכו להיות חלק ממאגר הדירות לשכירות ציבורית, ללא צורך למכור אותן לבעלות פרטית לאחר תקופה כלשהי. 4.4 הקצאת הדיור הציבורי תעשה תחת קריטריונים מרחיבים, כך שהזכאות תהיה אפשרית למשקי בית שאין בבעלותם דירה מתוך כלל האוכלוסייה, גם כאשר אנו מניחים שעיקר הביקוש יגיע ממשקי בית הנמנים עם ששת העשירונים הנמוכים. 6 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

5.5 כמעשה של צדק חברתי היסטורי, משפחות הזכאיות כיום לדיור ציבורי תהיינה הראשונות לקבל דירות שייבנו לפי מתווה זה. אולם יש להדגיש כי ההצעה הנוכחית קוראת לפתרון דיור לשכבות רחבות הרבה יותר, כולל המעמד הבינוני. יש לציין כי הפתרון המוצע כאן אינו חייב לבוא במקום מעורבותה של המדינה לסיוע בדיור באמצעים אחרים, לרבות בתוכניות שונות לסיוע ברכישת דירות כמו מתן משכנתאות מסובסדות בערבות מדינה. מסמך זה גם אינו קורא לביטולו של שוק השכירות הפרטי, אלא לרגולציה שתהפוך אותו לבר תחרות עם הדיור הציבורי כפי שהוא מוצע כאן. יש לציין כי במבט בינלאומי עולה כי הסדרה מיטבית של שוק השכירות הפרטי מתקיימת בעיקר במקרים שבהם לצדו של שוק זה מתקיימת אופציה של שכירות ציבורית הבנויה על שמירה על שכר דירה סביר, על תנאי השכרה סבירים ועל תחזוקה איכותית של המבנים. 2017 מרכז אדוה 7

מבוא המסמך הנוכחי חותם סדרה של שלושה מסמכים של מרכז אדוה על משבר הדיור בישראל. המסמך הראשון 1 הציע הסבר סוציולוגי כלכלי לעליית מחירי הדיור, והוא הריכוזיות הגוברת של העושר, שאפשרה לשכבה צרה יחסית של ישראלים "המשקיעים" לפעול באופן אינטנסיבי בשוק הדיור ולרכז לידיהם חלק גדל מהיצע הדיור, בראותם ברכישת נדל"ן פעולה פיננסית ראויה. תוך כדי כך הם תרמו לעליית מחירי הדיור. המסמך השני 2 הציג טענה לפיה הפתרון המוצע בדרך כלל לבעיית המחירים המאמירים, הלא הוא הורדת המחירים באמצעות הגדלת ההיצע, הוא בעל סיכויים נמוכים, בין השאר משום שמרבית הגורמים שבכוחם להשפיע על מחירי הדיור הם דווקא בעלי אינטרס מובנה במניעת הוזלה משמעותית: הכוונה, בין השאר, ל"משקיעים", לבנק ישראל, למשרד האוצר, לבנקים הגדולים ולחברות הנדל"ן. המסמך הנוכחי, השלישי, מציע להתמודד עם בעיית מחירי הדיור ומשבר הנגישות לדיור באמצעות יצירת אופציה ציבורית, בדמותה של יוזמה ממשלתית לבניית דירות מגורים המיועדות לשכירות לטווח ארוך במחירים הנמצאים בהישג יד של כלל שכבות האוכלוסייה. הבנייה תתבצע תחילה במרכז הארץ, במה שמכונה "אזורי הביקוש". עם הזמן ובמקביל להשקעות בפיתוח כלכלי של מה שכיום קרוי "פריפריה", ניתן יהיה להציע פתרון דומה בכל רחבי הארץ, בעקבות התרחבות "אזורי הביקוש". ההמלצה לבנייה ממשלתית של דירות להשכרה ארוכת טווח מתבססת על הערכה כי המגמות הכלכליות והחברתיות שהובילו למשבר הדיור הנוכחי תימשכנה גם בעתיד הנראה לעין. אין זה אומר, כמובן, שהמחירים ימשיכו לעלות ללא הפסק: בוודאי נראה עליות וירידות. אך ספק אם נראה בטווח הנראה לעין מצב שבו שיעור הבעלות במחצית הנמוכה של סולם ההכנסות ישתווה לזה של המחצית העליונה, או מצב שבו חייבי משכנתא שאינם נמנים עם העשירונים הגבוהים יוכלו ליהנות מאיכות חיים סבירה, שלהם ושל ילדיהם, מבלי שגובה ההחזר ימנע זאת מהם. מהן המגמות הכלכליות והחברתיות שהובילו להתייקרות הדיור וימשיכו לשמור על מציאות שבה דירה ראויה תיוותר מחוץ לטווח השגה של חלק גדול מהציבור גם בעתיד? האחת היא זו שבה עסק המסמך הראשון שלנו התרכזות גוברת של העושר בידי מעטים. המדיניות הניאו ליברלית הנהוגה כיום מובילה להגדלת האי שוויון, אם באמצעות מדיניות שכר קפוצת יד ואם באמצעות מדיניות של מסים ישירים נמוכים. השנייה היא זו שבה עסק המסמך השני שלנו 8 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

האינטרס המובנה של השכבה המבוססת ובעצם של כלל הבעלים על דיור, של יזמי הנדל"ן המוכרים את הדירות ושל הבנקים הממנים את הבנייה ומספקים את האשראי למשכנתאות למנוע הוזלת מחירים משמעותית שתצמק את ערך הנכסים בישראל. יש לזכור כי הדיור )עם הקרקע עליה הוא יושב( הוא כיום חלק גדול מן ההון הצבור בישראל; כך גם ברבות מארצות המערב; בחלק מהן הוא אף החלק הגדול ביותר, כפי 3 שהראה הכלכלן הצרפתי תומס פיקטי. על שתי מגמות חברתיות וכלכליות אלה יש להוסיף עוד שתיים: האחת היא מגמת ההתרכזות של הפעילות הכלכלית המובילה במרכז הארץ. בבסיסו של תהליך עומדת ההתרכזות של הפעילות הכלכלית במספר קטן יחסית של ענפים ובראשם ענפי ההיי טק והפיננסים שפעילותם מתרכזת במטרופולין תל אביב. כספי ההשקעות מופנים ברובם אל מטרופולין זה. מהפכת האשראי הגדולה שהייתה גלומה בהעברת כספי החיסכון הפנסיוני לשליטת חברות הביטוח, במטרה להגדיל את אספקת האשראי למשק, לא הובילה לפריחת הפריפריה: מנהלי החיסכון הפנסיוני עדיין חוששים להשקיע בפריפריה הישראלית ומעדיפים על פניה השקעה בחו"ל. התוצאה היא שתעסוקה טובה ששכר טוב בצדה אחד משני היסודות של ההגדרה של "אזור ביקוש" בדיור מצויה בעיקר במרכז הארץ ובראש ובראשונה במטרופולין תל אביב ופרבריו. ישראל, למרות ששטחה הכולל קטן, "הצליחה" לייצר בתוך עצמה "אזור ביקוש" מצומצם. תל אביב רבתי, כמוה כלונדון רבתי בבריטניה, היא המובילה את שוק הדיור וקובעת את מחיריו. העיר חיפה, שבעבר נתפסה כמוקד פיתוח חלופי לתל אביב, מוגדרת כיום כפריפריה. ירושלים מרכזת בתוכה את מוסדות השלטון המדינתי, אך מעבר לכך היא נעדרת תשתית כלכלית משמעותית. ובאר שבע משמשת מרכז לאזור הנסמך במידה רבה על תעשיות מסורתיות, על כריית כימיקלים ועל מחנות צבא. לצד תעסוקה טובה ששכר טוב בצדה, היסוד השני של ההגדרה "אזור ביקוש" הוא איכות מוסדות החינוך ביישוב או בשכונת המגורים. משפחות מעדיפות להתגורר בקרבת מקום למוסדות חינוך טובים. והנה, במקביל לתהליך החברתי כלכלי שיצר חברה עם דרגות שכר רבות ועם פערי שכר גבוהים, הפכה מערכת החינוך הישראלית למערכת מאוד מסלילה, המציעה עתיד שונה לתלמידים שונים. מערכת החינוך, שהיא בעיקרה ציבורית ועל כן אמורה להציע עתיד שווה לכולם, מתאפיינת בפערים גדולים, כאשר המוסדות היוקרתיים ביותר מצויים ברובם במרכז הארץ ובעיקר במטרופולין תל אביב )עם יוצאים מן הכלל כדוגמת האוניברסיטה העברית ובית הספר התיכון שלידה בירושלים, הטכניון ובית הספר הריאלי בחיפה ובתי ספר יוקרתיים ומתבדלים ביישובים עשירים באזורים אחרים(. זאת בשעה שבמרבית היישובים המוגדרים כ"פריפריה", בית הספר התיכון המקומי מנוהל בדרך כלל על ידי רשת מקצועית זו או אחרת והמוסד האקדמי הנפוץ הוא מכללה ציבורית לא אוניברסיטה ולא מכללות יוקרתיות. המדיניות הנקוטה בידי שרי/ ות החינוך בשנים האחרונות, המעודדת הצטיינות של מעטים לעתים בסיוע השקעה כספית גדולה של ההורים על חשבון השקעה בכלל אוכלוסיית התלמידים והתלמידות, מבטיחה את המשך המגמה של בידול בין "אזורי הביקוש" ובין שאר אזורי ישראל. אם נחבר את שני התהליכים הללו, נמצא כי שתי אמות המידה העיקריות המשפיעות על בחירת הדירה למגורים, קרבה לתעסוקה טובה עבור ההורים ולחינוך טוב עבור הילדים, פועלות יחד כדי לייצר "משבר דיור". במלים אחרות, משבר זה, יותר משהוא תוצר של תהליכים כלכליים המנותקים מהקשר חברתי, הוא סימפטום של השתרשות והעמקה של קווי ההפרדה המעמדיים בישראל. הביטוי המידי והמוכר של משבר הדיור הוא עליית המחירים שאפיינה את השנים האחרונות. בין 4 השנים 2008 ו 2016 הוכפלו מחירי הדיור בישראל. ההתייקרות תרמה לירידה בשיעור משקי הבית המתגוררים בדירה שבבעלותם, בעיקר בקרב 'זוגות 2017 מרכז אדוה 9

צעירים' מהמעמד הבינוני. בקרב בני 20 29 נשואים, ירד שיעור המתגוררים בדירה שבבעלותם מ 55.8% בשנת 1997 ל 39.1% בשנת 2015 ובקרב בני 30 39 5 נשואים, הוא ירד בשנים אלו מ 74.3% ל 60.3%. אל מול תהליכים אלו, הציפייה היא שהמדינה תפעיל את סמכותה ואת משאביה על מנת לבלום את תהליך ההתרכזות של העושר ושל הפריבילגיות, או לכל הפחות תפעל על מנת לרסן את השפעת אי השוויון המעמדי על אפשרויות הדיור של תושביה. ולא מדובר בפנטזיה. המדינה יודעת כיצד עושים זאת: היא עשתה זאת בשנות העלייה ההמונית של שנות ה 1950 והיא שבה ועשתה זאת בתחילת שנות ה 1990, כאשר מאות אלפי יהודים הגיעו ממחוזות ברית המועצות לשעבר ומאתיופיה. אלא שכיום, על אף ההצהרות והתוכניות השונות, המדינה ממשיכה לפעול בכיוון ההפוך כאשר היא משילה מעל עצמה את האחריות להבטחת קורת גג הולמת לכלל האוכלוסייה ומעבירה אותה לידי "השוק החופשי". כך היא עושה גם במסגרת התוכניות השונות שהונהגו במהלך העשור האחרון במטרה להתמודד עם משבר הדיור, זאת למרות ההצהרה הכלולה בחזון משרד השיכון מנובמבר 2006, המגדירה את תפקידו של המשרד בהבטחת "דירה נאותה לכל משפחה במחיר סביר ובשכונה הולמת... ]ב[דירה איכותית התואמת את צרכיה, בשכונה בטוחה, נוחה, עם די מבני ציבור, מקומות פנאי וכד. כל זאת במחיר בר השגה שניתן למימוש על ידי הפרשה נורמטיבית מהכנסות המשפחה". 6 בפועל, המדיניות הממשלתית אינה עושה דבר כדי למלא את החזון, וזה נשאר על הנייר בלבד. המדינה מודרכת על ידי מדיניות של צנע תקציבי, שאמנם סייעה לצמצם את החוב הממשלתי ולשמור על דירוג אשראי בינלאומי סביר, אך בו בזמן צמצמה את מעורבותה בתחומים רבים והעבירה את האחריות לידי "השוק", המונחה על ידי שיקולי רווח ולאו דווקא על ידי שיקולי רווחה. כיום, ההוצאה התקציבית העיקרית בתחום הדיור היא על הסיוע בשכר דירה הניתן למעוטי הכנסה. ואילו הפעולות העיקריות שהמדינה יוזמת "מחיר למשתכן" ו"דירה להשכיר" מבוססות לא על הוצאה תקציבית, אלא על ויתור על חלק מן ההכנסות ממכירת הקרקע, ושתיהן כאמור מטילות במידה רבה את האחריות לפתרון על "השוק החופשי". לכאורה, השלת האחריות הממשלתית לקורת גג ראויה והעברתה לידי "כוחות השוק" היא התפתחות "טבעית" ההולמת כלכלה קפיטליסטית מתקדמת. למעשה, זה כלל לא מובן מאליו: בשנים האחרונות השקיעה ממשלת ישראל עשרות מיליארדי שקלים בפיתוח תשתיות תחבורה, בין השאר על מנת להקל ולזרז את הנגישות של "הפריפריה" אל "אזור הביקוש" העיקרי. 7 האם אין זה טבעי באותה מידה שהמדינה תשקיע בפיתוח כלכלי ממשי של הפריפריה על מנת להרחיב את "אזור הביקוש", והאם אין זה טבעי באותה מידה שהמדינה תיצור אופציית דיור ציבורית ב"אזור הביקוש" העיקרי עצמו, על מנת לסייע, הן לצעירים מקומיים והן לאלה הנאלצים לבוא מחוצה לו, כדי ליהנות מיתרונותיו? בהמשך מסמך זה נציג בהרחבה את הרעיון של האופציה הציבורית בדיור ונסביר מדוע קיים צורך באופציה כזו בישראל, נציג את האופן שבו מיושמת מדיניות דיור חברתי במדינות שונות בעולם ונתווה קווים מנחים ליישומה בישראל, יישום שמהותו הרחבה משמעותית של הדיור הציבורי תוך שיפור מהותי באופן שבו נתפס ומיושם כלי מדיניות זה. 10 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

א. נטל ההוצאה המשפחתית על דיור בארצות שונות בעולם מקובלת ההנחה כי ההוצאה על דיור )שכר דירה או משכנתא כולל הוצאות נלוות כמו מיסי ארנונה ותשלומים כגון חשמל, מים וכיו"ב( צריכה לעמוד על לא יותר מ 30% מסך ההכנסה הפנויה של משק הבית. 8 תשלום גבוה מרף זה נחשב כ"מגורים שאינם בהישג יד" affordable(.)not מבקר המדינה עמד על ההשלכות של הוצאה הגבוהה מ 30% וכתב כי "פריצת רף זה מעידה על פגיעה אפשרית ביכולתם של משקי הבית לממן צורכי מחיה בסיסיים, היא מגבירה את הסיכון הכלכלי שלהם ועלולה להביא לידי פגיעה 9 ממשית ברמת חייהם". המצב בישראל: המצוי והרצוי למעלה ממחצית משקי הבית בישראל מוציאים מדי חודש בחודשו חלק מהכנסתם עבור שכר דירה או משכנתא: בשנת 2015 עמד שיעורם על 53.7% מכלל משקי הבית. מדובר בחיבור של משקי הבית הגרים בדירה שבבעלותם אך עדיין משלמים החזרי משכנתא 27% עם משקי הבית הגרים בשכירות 26.7%. 10 כפי שנראה להלן, עבור רבים ממשקי בית אלו מהווים התשלומים על דיור נטל הגבוה מ 30% מההכנסה. 2017 מרכז אדוה 11

60 50 40 30 20 10 0 שיעור משקי בית המשלמים עבור דיור 30% או יותר מההכנסה הכספית נטו לפי עשירונים נבחרים של משקי בית, 2000 2014 עשירון תחתון סך הכל עשירון שביעי עשירון עליון 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 54.9 33.5 28.0 13.5 הערה: עשירונים לפי הכנסה נטו לנפש סטנדרטית. מקור: הלמ"ס, מרץ 2017. מדדי איכות חיים, קיימות וחוסן לאומי, 2015. מדד ההוצאה על דיור 2014, לוח 4.1.1. נתונים שפרסמה הלמ"ס עבור השנה הקודמת, 2014, מעלים כי כשליש 33.5% מכלל משקי הבית בישראל הוציאו על דיור למעלה מ 30% מהכנסתם. ניתוח לפי עשירונים מראה כי בקרב משקי בית מהעשירון התחתון, 54.9% הוציאו למעלה מ 30% מהכנסתם על דיור; בקרב העשירון השביעי 28% ממשקי הבית 11 ובעשירון העליון, 13.5%. זהו המצב המצוי. אך מהו המצב הרצוי? מהו גובה התשלום החודשי המרבי על שכר דירה או משכנתא, אשר בצירוף הוצאות נלוות יבטיח הוצאה על דיור שאינה עולה על 30% מההכנסה הכספית נטו של משק הבית )הכנסה כספית אחרי מסים ותשלומי העברה(? לצורך החישוב הגדרנו הוצאות דיור נלוות כסכום הכולל תשלומים על מים, חשמל, גז ודלק להסקה, מיסים עירוניים, הוצאות אחזקה ושיפור הבית )כולל תשלומי ועד בית( ו"הוצאות דיור אחרות", סעיף הכולל הוצאות על ביטוח דירה ותכולתה והוצאות לתיווך, שמאות ועו"ד. כל זאת על פי דיווחי המשתתפים במדגם של סקר הוצאות משקי הבית. כדי לדעת מהו התשלום החודשי המרבי על שכר דירה או משכנתא, חישבנו מהם 30% מן ההכנסה הכספית הממוצעת של משקי בית בכל עשירון, ומסכום זה הפחתנו את הסכום הממוצע שמוציא כל עשירון על הוצאות דיור נלוות. החישוב שלנו מעלה כי על מנת לשמור על רף הוצאה על דיור שאינה עולה על 30% מההכנסה הכספית נטו של משק הבית, ההוצאה המרבית על שכר דירה או משכנתא צריכה לעמוד על 554 ש"ח עבור העשירון התחתון, 1,159 ש"ח עבור העשירון השני ו 1,704 ש"ח עבור העשירון השלישי. בקרב העשירונים 7 4 צריך סכום זה לעמוד על 2,184 ש"ח, 2,776 ש"ח, 3,169 ש"ח ו 3,885 ש"ח בהתאמה. בעשירונים הגבוהים הסכומים גבוהים משמעותית 4,391 ש"ח עבור העשירון השמיני, 5,445 ש"ח עבור העשירון התשיעי ו 8,514 ש"ח עבור העשירון העליון. כאמור, משקי בית רבים מוציאים בפועל סכומים גבוהים יותר. 12 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

חישוב של ההוצאה החודשית המרבית על שכר דירה או על משכנתא המאפשרת שלא לחרוג מרף ה 30% של ההכנסה הכספית נטו בש"ח, לפי עשירונים של משקי בית, 2015 עשירון הכנסה כספית נטו ממוצעת למשק בית חישוב של ההוצאה הכוללת המרבית על דיור העומדת ברף ה 30% מהכנסה כספית נטו הוצאות דיור נלוות למשק בית, ממוצע לכל עשירון חישוב של ההוצאה החודשית המרבית על שכר דירה או על משכנתא העומדת ברף ה 30% 554 728 1,282 4,275 1 1,159 910 2,069 6,896 2 1,704 965 2,669 8,897 3 2,184 1,088 3,272 10,906 4 2,776 1,146 3,922 13,073 5 3,169 1,234 4,403 14,676 6 3,885 1,286 5,171 17,237 7 4,391 1,460 5,851 19,504 8 5,445 1,632 7,077 23,589 9 8,514 2,059 10,573 35,244 10 הערות: 1. עשירונים לפי הכנסה נטו לנפש סטנדרטית. 2. הוצאות דיור נלוות כוללות תשלומים על מים, חשמל, גז ודלק, מיסים עירוניים, הוצאות אחזקה ושיפור הבית )כולל תשלומי ועד בית( ו'הוצאות דיור אחרות', סעיף הכולל הוצאות על ביטוח דירה ותכולתה והוצאות לתיווך, שמאות ועו"ד. מקור: עיבוד של מרכז אדוה מתוך הלמ"ס, יולי 2017. סקר הכנסות והוצאות משק הבית, 2015. 2017 מרכז אדוה 13

א. משקי בית המתגוררים בשכירות בשנת 2015, 26.7% ממשקי הבית בישראל התגוררו בשכירות. 12 השיעורים הגבוהים ביותר של שוכרים )בשכירות פרטית ובדיור ציבורי( נרשמו בקרב משקי בית הנמנים עם ארבעת העשירונים הנמוכים: בעשירון התחתון, כ 41%, בעשירון השני כ 33%, בעשירון השלישי כ 26% ושיעור דומה בעשירון הרביעי. בקרב משקי הבית הנמנים עם המעמד הבינוני השיעורים היו נמוכים יותר: כ 22% בעשירון החמישי, כ 21% בעשירון השישי, כ 18% בעשירון השביעי וכ 15% בעשירון השמיני. בקרב משקי הבית הנמנים עם העשירון התשיעי והעשירון העליון, עמד שיעור המתגוררים בשכירות על כ 12% בלבד. בקרב המתגוררים בשכירות נמצאים גם אלו השוכרים דירה מאחת מחברות הדיור הציבורי, החברה הממשלתית 'עמידר', 'עמיגור' שבבעלות הסוכנות היהודית או אחת מהחברות המשכנות העירוניות הנמצאות בבעלות משותפת של הרשות המקומית והמדינה. מרבית משקי הבית המתגוררים בדיור ציבורי נמנים עם העשירונים הנמוכים ביותר. בקרב העשירון התחתון, 9.6% מכלל משקי הבית גרו בדירות של הדיור הציבורי, בעשירון השני 4.9%, בעשירון השלישי 3.6%, ובעשירון הרביעי 1.7%. בעשירונים הגבוהים יותר השיעור יורד אל מתחת ל 1% והופך לזניח. נטל ההוצאה על דיור כלומר, חלק ההכנסה הכספית נטו של משק הבית המוצא על שכר דירה ועל הוצאות נלוות על דיור גדל ככל שהכנסת משק הבית נמוכה יותר. ב 2015, חמשת העשירונים הנמוכים של משקי הבית המתגוררים בשכירות הוציאו למעלה מ 30% מסך ההכנסה הכספית נטו שלהם על שכר דירה ועל הוצאות נלוות. בעשירון התחתון עמדה ההוצאה על שכר דירה על 62% מההכנסה הכספית נטו. בארבעת העשירונים הגבוהים יותר עמדה ההוצאה הממוצעת על דיור על 45%, 37%, 35% ו 33% בהתאמה. במלים אחרות, מחצית ממשקי הבית המתגוררים בשכירות הוציאו על דיור יותר מ 30% מן ההכנסה שלהם. במשקי בית הנמנים עם המעמד הבינוני היה משקל ההוצאה על שכר דירה ועל הוצאות נלוות נמוך מ 30%, אך לא בהרבה: 26% 28% בעשירונים השישי, השביעי והשמיני. רק בעשירון התשיעי ובעשירון העליון היתה ההוצאה על דיור בקרב משקי בית המתגוררים בשכירות נמוכה יחסית: 24% ו 21%, בהתאמה. 40% 9.6% משקי בית המתגוררים בשכירות שיעור בתוך כל עשירון של משקי בית, 2015 30% 20% 4.9% 3.6% 1.7% 0.9% 0.7% 0.1% גרים בשכירות בדיור ציבורי גרים בשכירות פרטית 10% 31.3% 28.4% 22.5% 24.6% 20.8% 20.4% 17.7% 15.4% 12.4% 12.1% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 עשירון 10 40.9% 33.3% 26.1% 26.3% 21.7% 21.1% 17.8% 15.4% 12.4% 12.1% סה"כ גרים בשכירות הערות: 1. עשירונים לפי הכנסה נטו לנפש סטנדרטית. 2. לא כולל דיירים בדמי מפתח, במעונות סטודנטים ובדיור מוגן. מקור: עיבוד של מרכז אדוה מתוך הלמ"ס, יולי 2017. סקר הכנסות והוצאות משק הבית, 2015. 14 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

שכר דירה חודשי ממוצע בצירוף הוצאות נלוות על דיור ושיעורם מתוך הכנסה כספית חודשית נטו למשק בית בש"ח, בקרב משקי בית המתגוררים בשכירות, לפי עשירונים של משקי בית, 2015 הוצאות נלוות שכר דירה חודשי ממוצע סך הוצאות על דיור מתוך הכנסה נטו 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ע ש י ר ו ן 62% 45% 37% 35% 33% 28% 26% 28% 24% 21% 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 עשירון 2,069 2,462 2,849 3,212 3,434 3,412 3,934 4,395 4,199 5,530 שכר דירה חודשי - ממוצע 645 662 804 928 1,005 942 999 1,035 1,244 1,550 הוצאות דיור נלוות חודשיות - ממוצע 2,714 3,124 3,653 4,141 4,439 4,354 4,934 5,430 5,443 7,081 הוצאה חודשית כוללת על דיור 4,369 6,961 9,849 11,729 13,605 15,424 18,649 19,499 22,707 33,495 הכנסה כספית נטו למשק בית בקרב משלמי שכ"ד 62% 45% 37% 35% 33% 28% 26% 28% 24% 21% הוצאה כוללת על דיור מתוך הכנסה כספית נטו ממוצעת הערות: 1. עשירונים לפי הכנסה נטו לנפש סטנדרטית. 2. הנתונים הינם עבור משקי הבית המתגוררים בשכירות, לא כולל דיירים בדמי מפתח, במעונות סטודנטים ובדיור מוגן. כולל משקי בית בדיור ציבורי. 3. הוצאות נלוות על דיור כוללות תשלומי מים, חשמל, גז ומיסים עירוניים )לרבות ארנונה(, אחזקה ושיפור הבית וכן הוצאות ביטוח תיווך, עו"ד ושמאות לדירה. מקור: עיבוד של מרכז אדוה מתוך הלמ"ס, יולי 2017. סקר הכנסות והוצאות משק הבית, 2015. 2017 מרכז אדוה 15

ב. משקי בית המשלמים החזרי משכנתא על דירה שבבעלותם לכאורה, אין טעם בבדיקה של נטל ההוצאה על דיור אצל משקי בית הגרים בדירה שבבעלותם, שהרי מדובר במי ש"פתרו" את בעיית הדיור. אלא שחלק ניכר מן הבעלים מצויים בשלב זה או אחר של החזר המשכנתא. ב 2015 עמד שיעור משקי הבית המתגוררים בדירה שבבעלותם על 68%, אך רק 41% מכלל משקי הבית היו בעלים מלאים של דירתם ולא התחלקו בבעלות עם הבנק שהעניק להם משכנתא. למעלה מרבע 27% מכלל משקי הבית בישראל התגוררו בדירה שבבעלותם 13 תוך שהם נושאים בנטל החזרי משכנתא. נטל המשכנתא כבד פחות מנטל שכר הדירה. משקל ההוצאה על דיור מתוך ההכנסה הכספית נטו בקרב משקי בית המתגוררים בדירה שבבעלותם ומשלמים החזרי משכנתא, נמוך מהשיעור המקביל בקרב משקי בית המתגוררים בשכירות. ועדיין, אצל משקי בית מארבעת העשירונים הנמוכים המתגוררים בדירה שבבעלותם ומשלמים החזרי משכנתא, נטל ההוצאה על דיור היה גבוה מ 30% מהכנסתם הכספית נטו. בנוסף, יש לזכור כי רכישת דירה מחייבת את משק הבית לא רק בנטילת משכנתא אלא גם בהעמדת הון עצמי בהיקף לא מבוטל. הון זה מקורו בחסכון עצמי או, במרבית המקרים, בסיוע משפחתי או בירושה מהמשפחה הרחבה. משקי בית שאין באפשרותם לגייס הון עצמי בגובה מספיק, אינם יכולים להרשות לעצמם לרכוש דירה, גם אם הכנסתם הייתה מאפשרת להם לעמוד בהחזרי המשכנתא. לבסוף, בבואנו להעריך את נטל המשכנתא בהשוואה לנטל שכר הדירה, עלינו להביא בחשבון שני גורמים נוספים: 1. הנתון הממוצע עבור תשלום משכנתא בתוך כל עשירון כולל משקי בית הנמצאים בשלבים שונים של החזר המשכנתא, כאשר ביניהם נמצאים משקי בית שקרובים לסיום התשלומים ומשלמים החזרים חודשיים נמוכים יחסית, המושכים את הממוצע כלפי מטה. לעומת זאת, בקרב משקי בית שרכשו את דירתם בשנים האחרונות, הנתונים גבוהים יותר: נתונים שפרסם המפקח על הבנקים בבנק ישראל על משכנתאות שנלקחו בשנים 2010 2013 מעלים, כי בשנים אלו עמד ההחזר הממוצע על 40% 45% מתוך ההכנסה בקרב העשירונים 2 1 ועל 40% 30% בקרב העשירונים 5 3. עבור יתר העשירונים, 6 10, משקל ההחזר הממוצע עמד על 30% בדיוק 14 מתוך סך ההכנסה של משק הבית. 2. משקי בית שאין בידיהם הון עצמי המספיק לכיסוי חלקם בעלות הדירה, משלימים סכום זה בהלוואות נוספות שאינן נרשמות כהלוואות לדיור ועל כן אינן נכללות בנתונים שהוצגו לעיל. הלוואות אלו, שעמן נמנות "הלוואות לכל מטרה" מהבנקים ומחברות הביטוח, הפנסיה והאשראי, ניתנות בריבית גבוהה בהרבה מריבית המשכנתא ומוסיפות עוד על נטל ההוצאה על דיור. 16 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

החזר משכנתא חודשי ממוצע בצירוף הוצאות נלוות על דיור ושיעורם מתוך הכנסה כספית חודשית נטו למשק בית בש"ח, בקרב משקי בית המתגוררים בדירה בבעלותם ומשלמים תשלומי משכנתא, לפי עשירונים של משקי בית, 2015 הוצאות נלוות פרעון משכנתא חודשי ממוצע סך הוצאות על דיור מתוך הכנסה נטו 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 60% 37% 30% 31% 27% 27% 24% 23% 20% 19% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ע ש י ר ו ן 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 עשירון 1,464 1,912 2,031 2,587 2,747 3,219 3,399 3,527 3,613 5,369 החזר משכנתא חודשי - ממוצע 1,233 1,067 1,151 1,255 1,289 1,442 1,446 1,642 1,715 2,297 הוצאות דיור נלוות חודשיות - ממוצע 2,697 2,979 3,182 3,842 4,036 4,661 4,845 5,169 5,328 7,666 הוצאה חודשית כוללת על דיור 4,523 8,138 10,542 12,552 14,866 17,048 20,147 22,110 26,749 40,544 הכנסה כספית נטו למשק בית בקרב משלמי משכנתא 60% 37% 30% 31% 27% 27% 24% 23% 20% 19% הוצאה כוללת על דיור מתוך הכנסה כספית נטו ממוצעת הערות: 1. עשירונים לפי הכנסה נטו לנפש סטנדרטית. 2. הוצאות נלוות על דיור כוללות תשלומי מים, חשמל, גז ומיסים עירוניים )לרבות ארנונה(, אחזקה ושיפור הבית וכן הוצאות ביטוח תיווך, עו"ד ושמאות לדירה. מקור: עיבוד של מרכז אדוה מתוך הלמ"ס, יולי 2017. סקר הכנסות והוצאות משק הבית, 2015. 2017 מרכז אדוה 17

ג. אלו דירות לרכישה מצויות בהישג יד של כל עשירון? אלו דירות לרכישה מצויות בהישג יד של משקי בית מן העשירונים השונים? אומדן שערכנו, המביא בחשבון את גובה החזר המשכנתא ואת הוצאות הדיור הנלוות והמניח כי אלה צריכות לעמוד על לא יותר מ 30% מן ההכנסה הכספית נטו של משק הבית, מעלה בבירור כי כיום רכישת דירה באזורי הביקוש היא זכות השמורה לעשירונים הגבוהים בלבד. האומדן שערכנו לוקח בחשבון את ההוצאה החודשית המרבית להחזר משכנתא, לפי עשירון הכנסה נטו לנפש סטנדרטית, וממנו מחושב סכום המשכנתא המרבי שאותו יכול משק בית ממוצע בכל עשירון ליטול ואשר יאפשר לו לעמוד בהחזרים החודשיים מבלי לחרוג מרף ה 30%. האומדן מתבסס על הנחה שהמשכנתא משמשת למימון 75% ממחיר הדירה, בהתאם למגבלה שהטיל בנק ישראל על רוכשי דירה ראשונה, והיא ניתנת בריבית קבועה ולא צמודה למשך 25 שנה. הנחות אלו נקבעו כדי שניתן יהיה להעריך את גובה המשכנתא שמשקי בית יכולים ליטול מבלי לחרוג מן הכלל של ה 30%. במציאות, המשכנתאות מורכבות מהלוואות במסלולים שונים, לרבות הלוואות בריבית משתנה ובהצמדה למדדים שונים. עוד הנחנו לצרכי האומדן כי הריבית השנתית תעמוד על 3.77%, היא הריבית השנתית הממוצעת למשכנתאות לא צמודות למשך 20 25 שנה 15 שניתנו על ידי הבנקים בישראל בשנת 2015. האומדן מעלה, כי משקי בית בעשירון החמישי, אם יגבילו את הוצאותיהם על דיור ללא יותר מ 30% מסך הכנסתם הפנויה, יכולים להרשות לעצמם לעמוד בהחזר משכנתא חודשי בגובה של עד 2,776 ש"ח. החזר משכנתא שכזה היה מאפשר להם, בשנת 2015, לרכוש דירה במחיר מרבי של כ 718 אלף ש"ח. חישוב דומה עבור משקי בית מהעשירון השביעי מעלה, כי המחיר המרבי לדירה בהישג יד עומד על כ 1 מיליון ש"ח. את נתוני האומדן של המחיר המרבי לדירה בהישג יד לפי עשירונים השווינו למחירי הדירות הממוצעים באזורים שונים בארץ בשנת 2015. השוואה זו מעלה כי משקי בית בארבעת העשירונים הנמוכים, אינם מסוגלים לרכוש דירה בת שלושה חדרים ומעלה באף אחד מאזורי ישראל מבלי שיחרגו מן הכלל של הוצאה על דיור שאינה עולה על 30% מהכנסת משק הבית. משקי בית בעשירון החמישי והשישי, אם יגבילו את הוצאתם ל 30% מהכנסתם, ייאלצו להסתפק בדירה בת שלושה חדרים ביישובים המרוחקים מאזורי הביקוש בצפון, בדרום, בחיפה ובקריות, וגם זאת בתנאי שיוכלו להעמיד הון עצמי בגובה של כ 205 180 אלף ש"ח. משמעות נתונים אלה היא שעבור כ 60% מאוכלוסיית ישראל, רכישת דירה באזורי הביקוש מבלי שיעמוד לרשותם הון עצמי משפחתי משמעותי גוררת עמה פגיעה ברמת החיים, עקב ההוצאה הגבוהה על תשלומי המשכנתא. גם משפחות המשתייכות לעשירונים 7 עד 9, אם לא היה בידיהן הון עצמי בשיעור הגבוה מ 25% ממחיר הדירה, יתקשו בהשגת דירה באזורי הביקוש במרכז הארץ ובאזור ירושלים. למעשה, רק משפחות הנמנות עם העשירון העליון יכלו לרכוש דירה בת שלושה חדרים בתל אביב, או דירה בת ארבעה חדרים בגוש דן ובירושלים, וזאת מבלי שרמת החיים שלהם תיפגע, כלומר מבלי להוציא על דיור יותר מ 30% מהכנסתן הכספית נטו. 18 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

אומדן של הסכום המרבי למשכנתא ואומדן של המחיר המרבי לדירה העומדים ברף ה 30% מהכנסה כספית נטו ב ש"ח, לפי עשירונים של משקי בית, 2015 עשירון הוצאה חודשית מרבית על משכנתא העומדת ברף ה 30% אומדן של הסכום המרבי למשכנתא העומדת ברף ה 30% הון עצמי נדרש )25% ממחיר הדירה( אומדן של המחיר המרבי לדירה העומד ברף ה 30% 143,369 35,842 107,527 554 1 299,936 74,984 224,952 1,159 2 440,976 110,244 330,732 1,704 3 565,195 141,299 423,896 2,184 4 718,398 179,600 538,799 2,776 5 820,102 205,026 615,077 3,169 6 1,005,395 251,349 754,046 3,885 7 1,136,342 284,086 852,257 4,391 8 1,409,106 352,276 1,056,829 5,445 9 2,203,329 550,832 1,652,497 8,514 10 הערות: 1. עשירונים לפי הכנסה נטו לנפש סטנדרטית. 2. חישוב להוצאה חודשית מרבית על משכנתא העומדת ברף ה 30% מופיע בלוח: "חישוב של ההוצאה החודשית המרבית על שכר דירה או על משכנתא המאפשרת שלא לחרוג מרף ה 30% של ההכנסה הכספית נטו" המופיע בעמוד 13 במסמך זה. 3. אומדן גודל המשכנתא מחושב על בסיס הנתונים הבאים: משכנתא בריבית קבועה, לא צמודה, למשך 25 שנה עבור 75% ממחיר הדירה. האומדן נערך לפי ריבית משכנתא בגובה 3.77%, שהיתה הריבית הממוצעת להלוואות לא צמודות ל 25 שנה בשנת 2015. מקור: עיבוד של מרכז אדוה מתוך הלמ"ס, יולי 2017. סקר הכנסות והוצאות משק הבית, 2015. 2017 מרכז אדוה 19

מחירים ממוצעים של דירות, לפי אזור ולפי מספר חדרים באלפי ש"ח, ממוצע לשנת 2015 4.5-5 חדרים 3.5-4 חדרים 2.5-3 חדרים אזור 1,887.7 1,408.1 1,066.5 כל הארץ 2,455.0 1,971.8 1,484.5 ירושלים 3,936.0 2,872.3 2,162.0 תל אביב 1,887.8 1,296.2 777.5 חיפה 2,273.8 1,787.6 1,279.6 גוש דן 1,886.7 1,451.1 1,047.3 המרכז וסובב ירושלים 1,415.6 1,014.6 705.0 הדרום 2,234.4 1,689.7 1,253.4 השרון 1,323.2 945.5 604.3 הצפון 1,361.2 966.0 590.9 קריות חיפה מקור: הלמ"ס, אוקטובר 2016. מדד המחירים לצרכן, לוח 6.2: מחירים ממוצעים של דירות )אלפי ש"ח(, לפי אזור מגורים וקבוצות גודל הדירה )חדרים(. 20 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

ב. "מחיר למשתכן" ו"דירה להשכיר": פתרונות מוגבלים בפרק הקודם ראינו כי בהינתן מחירי הדיור הנוכחיים, רכישת דירה במחיר בהישג יד, דהיינו מחיר שיאפשר החזר משכנתא שלא יפגע ברמת החיים של משק הבית, אינה אפשרית כלל עבור משפחות הנמנות עם העשירונים הראשון עד הרביעי ואפשרית עבור משקי בית מהעשירונים החמישי והשישי רק כאשר מדובר בדירות קטנות מחוץ לאזורי הביקוש; גם זאת בתנאי שיצליחו להשיג הון עצמי בגובה של כ 205 180 אלף ש"ח. עוד ראינו כי גם משפחות המשתייכות לעשירונים 7 עד 9, אם אין באפשרותן לקבל סיוע משפחתי בצורה של הון עצמי בסכום משמעותי, מתקשות בהשגת דירה באזורי הביקוש. כיום, הממשלה מנסה להתמודד עם תמונת מצב זו באמצעות שתי תוכניות: "מחיר למשתכן", שהיא התוכנית המרכזית ולצדה תוכנית קטנה יותר ומוכרת פחות, בשם "דירה להשכיר". הפרויקטים במסגרת תוכניות אלו מבוצעים על ידי יזמים וקבלנים פרטיים, שהמדינה מעמידה לרשותם קרקע במחיר מוזל ובתמורה דורשת כי מחירי הרכישה והשכירות שהם מציעים יהיו נמוכים ממחירי השוק בכל אזור ואזור. כפי שנראה להלן, אף אחת משתי התוכניות אינה צפויה להתמודד בהצלחה עם משבר הדיור. 2017 מרכז אדוה 21

"מחיר למשתכן": דירות מוזלות במעט, לעשירונים הגבוהים התוכנית המובילה מבין השתיים היא "מחיר למשתכן", שהונהגה על ידי שר האוצר משה כחלון בשנת 2015. התכנית מבוססת על שני יסודות: האחד, קרקע בבעלות המדינה המשווקת ליזמים במחירים מוזלים והשני, היזמים הזוכים במכרז מתחרים ביניהם על המחיר הזול ביותר לדירה תוך עמידה בקריטריונים ובסטנדרטים המוגדרים על ידי הממשלה. בנוסף, המדינה מסבסדת את פיתוח הקרקע ומקצה מענקים לרוכשים במקומות שבהם ערך הקרקע נמוך ואין משמעות להוזלה נוספת. "מחיר למשתכן" משקפת נכונות ממשלתית להגדיל במידת מה את הוצאותיה כדי להקל את מצוקת הדיור, אם כי המדובר בעיקר בוויתור על הכנסות ולא בהגדלת ההשקעה התקציבית, אך נראה שאין ביכולתה להביא לפתרון מקיף למשבר הדיור שתואר לעיל, וזאת מהסיבות שלהלן: ההתקדמות איטית מדי התוכנית מתקדמת בקצב איטי יחסית, בין השאר בגלל התלות בנכונותם של יזמי נדל"ן להתמודד במכרזי הקרקע. לפי נתוני החשב הכללי, מאז אוקטובר 2015 )מועד המכרז הראשון במסגרת התוכנית( ועד סוף יוני 2017, שווקו בהצלחה קרקעות לכ 37,000 יחידות דיור. מספר הדירות שהוגרלו לזכאים עמד על 9,572 בלבד. בניסיון להאיץ את קצב הקצאת הדירות ביצע משרד האוצר "הגרלה גדולה" של כ 15,000 דירות. בעקבותיה, עלה מספר יחידות הדיור שהוגרלו במסגרת התוכנית )בין אוקטובר 2015 ואוגוסט 2017( 16 ל 24,291. הדירות יקרות מדי התוכנית מוזילה אמנם במעט את "מחיר השוק", אך אינה מספקת פתרון למשבר, שכן גם בהינתן המחירים המוזלים, חלק גדול מהדירות המוצעות נותר מחוץ להישג ידם של משקי הבית מהעשירון השביעי ומטה. לפי בדיקה שערך מרכז הגר, כ 40% מכלל הפרויקטים הנכללים במבצע "מחיר למשתכן" מוצעים למכירה במחירים הנגישים לעשירונים 8 10 בלבד ואילו יתרת הפרויקטים הרלוונטיים לעשירונים 3 7 מצויים מחוץ לאזורי הביקוש בגוש דן )למעט פרוייקטים ספורים 17 בלוד ובפרדסיה(. לשם המחשה, בשני מבצעים של "מחיר למשתכן" ברמת גן ובהם כ 320 דירות שיצאו להגרלה בחודש ספטמבר 2017, עמד המחיר המוזל של הדירות על כ 14,300 ש"ח למ"ר. 18 במחיר זה, דירה קטנה בת 3 חדרים, בגודל של 85 מ"ר, תתומחר בכ 1.2 מיליון ש"ח לפחות, סכום המשקף מחיר בהישג יד למשקי בית מהעשירון ה 9 ומעלה. זאת ועוד, במרבית הפרויקטים נבנות דירות גדולות יותר, כך שסביר שהמחירים הסופיים של הדירות יהיו גבוהים אף יותר. כך למשל, נתוני הכלכלן הראשי במשרד האוצר הראו, כי בדירות של "מחיר למשתכן" שנמכרו בחודש יולי 2017 בראשון לציון עמד המחיר החציוני לדירה על 1.4 מיליון ש"ח. 19 מחיר זה היה אמנם נמוך יותר מ"מחיר השוק" באותה עיר ובאותה התקופה, אך גם הוא עדיין היה בהישג יד למשקי בית מהעשירון ה 9 ומעלה בלבד. יש להדגיש כי על אף שהתוכנית אינה מספקת מענה לחלק גדול מהאוכלוסייה, הציבור כולו 'משלם' עליה בצורה של ויתור על הכנסות מקרקע שהיו יכולות לשמש את המדינה למימון הוצאותיה השונות. החשב הכללי במשרד האוצר העריך כי מאז השקת "מחיר למשתכן" במתכונתה החדשה )אוגוסט 2015( ועד לסוף חודש מאי 2017 הגיע אובדן ההכנסות מקרקע )לעומת מחיר הקרקע שהיה מתקבל, בהערכה, במכרזים רגילים( לכ 1.2 מיליארד ש"ח. 20 סכום זה משמש, בסופו של דבר, כהטבה רק לאלו שיכלו להרשות לעצמם לרכוש דירה במסגרת הפרויקטים השונים. 22 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

"דירה להשכיר": שכירות לטווח ארוך כן, מחירים בהישג יד לא התוכנית הממשלתית השנייה שבה נדון היא "דירה להשכיר", הפועלת באמצעות החברה הממשלתית "דירה להשכיר" שהוקמה בשנת 2014. במסגרת תוכנית זו מציעה המדינה מכרזי קרקע לבנייה רוויה שבה על היזמים לבנות ולתפעל פרויקטים להשכרה לתקופה של 20 שנה, שבסופה יוכלו למכור את הדירות בשוק החופשי. על היזמים להשכיר כרבע מהדירות בכל פרויקט במחירי שכירות מפוקחים )זולים בכ 20% ממחיר השוק, לפי הערכת שמאי( ואת היתר במחירי שוק. שוכרי דירות מוזלות בפרויקטים אלו נבחרים בהגרלה, כאשר הקריטריונים לזכאות זהים לאלה של זכאי תוכנית "מחיר למשתכן". השוכרים זכאים לשכור דירה לתקופה של 5 10 שנים, במחיר שכירות יציב המתעדכן לפי מדד המחירים בלבד. אם כך, נראה על פניו כי הממשלה כבר פועלת בכיוון המוצע במסמך זה, ליצירת פתרונות לשכירות לטווח ארוך. אלא שגם במקרה זה, היקף הפעילות קטן מדי. מאז המכרז הראשון שהוציאה החברה בשנת 2015 ועד לסוף יוני 2017 שווקו בהצלחה לחברות נדל"ן שבעה מכרזים בלבד, ובהם 1,757 דירות להשכרה )במחירים מוזלים ובמחירי שוק(. עד חודש ספטמבר 2017, נמסרו לדיירים דירות בשני פרוייקטים בלבד, בהרצליה וברמת השרון, ובהם 554 דירות. 21 מתוך אלו, רק רבע מהדירות מושכרות במחיר מוזל )80% ממחיר השוק( לזכאים שזכו בהגרלה. מספרים אלו משקפים היקפים נמוכים למדי, שאינם יכולים להשפיע על שוק הדיור. אך הבעיה המרכזית של התוכנית "דירה להשכיר" אינה בהיקפה הקטן, אלא במתכונת יישומה. על רקע מחירי השכירות הגבוהים באזורי הביקוש, אין באפשרותה לספק מענה לשכירות במחירים בהישג יד למרבית משקי הבית. לשם המחשה, בחודש אוגוסט 2017 הוצעו להשכרה דירות בנות 4 חדרים בפרויקט להשכרה לטווח ארוך בהרצליה, בשכר דירה חודשי החל מ 6,865 ש"ח. 22 בהתאם לאומדן שערכנו המופיע לעיל, שכר דירה זה, אפילו כאשר הוא מוזל ב 20%, משקף הוצאה בהישג יד למשקי בית מהעשירון ה 9 ומעלה בלבד. נזכיר כי ההוצאה המרבית לדיור )שכר דירה או משכנתא( שתאפשר למשקי בית מהעשירון השישי לשמור על רמת הוצאה של עד 30% מההכנסה הכספית נטו, עומדת על כ 3,200 ש"ח. בנוסף, כיוון שמרבית הדירות מושכרות ב"מחירי שוק", אין ביכולתה של תוכנית זו להשפיע על מחירי השכירות בשוק הפרטי. ניסיון נוסף לקידום פרוייקטים לשכירות לטווח ארוך, הפעם על קרקע פרטית, מגולם בהחלטתה של הממשלה ליזום תיקון בחוק לעידוד השקעות הון המספק הטבות מס ליזמים שיבנו דירות להשכרה. על פי הצעת החוק שאושרה בממשלה בתחילת יולי 2017, יורחבו ההטבות במס שבח ובמס רכישה המוענקות ליזמים שיבנו דירות להשכרה ויינתנו הטבות גדולות יותר לדירות המושכרות לתקופה ארוכה. הצעה זו, יחד עם הצעת חוק נוספת למתן תוספות בנייה ליזמים שיבנו דירות להשכרה לטווח ארוך, זוכות בינתיים לתגובה מסויגת מיזמי הנדל"ן, שטוענים כי גם בהינתן ההטבות המגולמות בהצעות שהועלו, בניית דירות להשכרה לטווח ארוך אינה כלכלית ליזמי נדל"ן, אשר מרוויחים יותר ובזמן קצר יותר מבניית דירות ומכירתן. בראיון לעיתון כלכליסט, אמר אבנר לוי, יו"ר ארגון הקבלנים תל אביב יפו-בת ים, כי: "הצעות החוק כיום אינן כלכליות ליזמים. ללא תשואה של 7% 8% בשנה, שום 23 יזם לא יבנה פרויקטים להשכרה ארוכת טווח". 2017 מרכז אדוה 23

ג. מה כן? אופציית דיור ציבורית אל נוכח מגבלותיהם של פרויקט "מחיר למשתכן" ו"דירה להשכיר", אנו מציעים כי הממשלה תחרוג מן ההסתמכות הבלעדית של מדיניות הדיור שלה על עקרונות של שוק חופשי, בין אם במודל הבעלות ובין אם במודל השכירות. אנו מציעים מודל חדש, שיפעל לצד שני אלה, והוא בנייה ממשלתית של דיור להשכרה לטווח ארוך, בבעלות ציבורית ובמחירים זולים ממחירי השוק. במילים אחרות, אנו מציעים הרחבה מאסיבית 24 ושיפור מהותי של הדיור הציבורי. הנחת המוצא של מסמך זה היא שכל עוד ימשיך שוק הדיור בישראל להתנהל באופן בלעדי תחת כללי 'השוק החופשי', לא תתאפשר קורת גג בטוחה ונגישה לחלק גדול מאוכלוסיית ישראל. ללא מעורבות ציבורית ישירה באמצעות העמדת אופציה ציבורית למשקי הבית, יתנהל השוק בהתאם לאינטרסים של השכבה המבוססת שעמה נמנה ציבור "המשקיעים", ושל הגורמים רבי העוצמה מהמגזר הפרטי הבנקים גדולים וחברות הנדל"ן אשר עבורם מהווה פעילותה של השכבה המבוססת בשוק הנדל"ן מקור מרכזי להגדלת רווחים. מגבלותיו של מודל הבעלות במצב הנתון כיום, רבים ממשקי הבית בישראל אינם יכולים לרכוש דירה ואם הם רוכשים, הדבר משפיע לרעה על יכולתם לקיים רמת חיים סבירה, כולל השקעה בחינוך הילדים, בריאות המשפחה וניצול הפנאי. למרות זאת, התכנית המרכזית של הממשלה להתמודדות עם סוגיית נטל הדיור מבטאת התעקשות להמשיך ולהעמיק את מודל הבעלות. מן הראוי לצטט בעניין זה את דו"ח ועדת אלאלוף, הוועדה למלחמה בעוני שהוקמה בשנת 2013 ודנה בין השאר במדיניות הדיור: "עד לאחרונה, ממשלות ישראל לדורותיהן ראו בבעלות על דירה את צורת ההחזקה המועדפת לרוב משקי הבית... במשך שנים רבות תכניות הסיוע לעידוד רכישת דירה היוו את תכניות הדגל של הממשלה, שבאו לידי ביטוי באמצעות משכנתאות 'מוכוונות' משכנתאות ממשלתיות שכללו הן העמדת אשראי והן סבסוד ריבית. ב 25 השנים האחרונות בלבד סייעו תכניות אלה ליותר 25 מ 800,000 משפחות להגיע לדירה בבעלותן". 24 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

אלא שב 2003, במסגרת הקיצוצים התקציביים הגדולים של תקופת האינתיפאדה השנייה, בוטל מרכיב המענקים וחל קיצוץ חד בסבסוד המשכנתאות לזכאים. התוצאה ירידה תלולה בשיעור הבעלות. "רלוונטיות הסיוע הממשלתי לרכישת דירה הלכה ופחתה עם 26 השנים וכעת אף ניתן להגדיר אותה כזניחה". מעבר לנסיבות הפרטניות של חיסול הסיוע הממשלתי לרכישת דירה, יש לציין כי מודל הבעלות בכללותו הוא בעייתי וזאת משתי סיבות עיקריות: 1. ההחלטה של זוג צעיר לרכוש דירה ולהתחייב להחזרי משכנתא חודשיים למשך שנים היא החלטה כבדה ביותר, השקולה אולי להחלטה של מנכ"ל תאגיד על רכישת תאגיד מתחרה. הזוג הצעיר מתבקש לשער, ואולי נכון יותר לומר לנחש, אירועים והתפתחויות בלתי ניתנים לחיזוי: שינויים עתידיים משמעותיים בשער הריבית, נזק לדירה כתוצאה משינויי אקלים או מפגעי לחימה, אבטלה, שינוי תעסוקה וגם שינויים בהרכב המשפחתי, כדוגמת גירושין. 2. רכישת דירה מאלצת את הרוכשים להעמיד סכום גבוה של הון עצמי. סכום זה יכול היה לשמש להשקעות אחרות או לשיפור רמת החיים. במקרים רבים העמדת הון עצמי מחייבת שיתוף פעולה ונטילת אחריות של משפחות הרוכשים. במציאות הנוכחית, שבה ריבית המשכנתאות נמוכה יחסית, מהווה ההון העצמי את החסם המרכזי בפני משפחות המבקשות לרכוש דירה. ניסיונות להגדיל את חלקה של המשכנתא בסך עלות הדירה נתקלו בחששות בנק ישראל, שמתוך דאגה ליציבות הבנקים, הגביל את גובה המשכנתא לרוכשי דירה ראשונה לשיעור של עד 75% משווי הדירה הנרכשת. בעייתיות מודל השכירות הפרטית הצעתנו במסמך זה היא לא להסתפק בנכונותם של בעלי דירות פרטיים להשכיר את דירותיהם לטווח ארוך ואף לא בנכונותם של יזמים פרטיים לקדם פרוייקטים של השכרה לטווח ארוך, בין אם על קרקע ציבורית במסגרת התוכנית "דירה להשכיר" ובין אם על קרקע פרטית, אלא ליצור אופציה ציבורית בדמותה של יוזמה ממשלתית להשכרת דירות ציבוריות לטווח ארוך. מדוע עדיפה האופציה הציבורית כפתרון לדיור בשכירות בטווח ארוך? א. מנקודת ראות ציבורית יש לומר כי שכירות פרטית היא ביסודה הסדר של העברת הון מהשכבות מעוטות ההכנסה אל השכבות המבוססות. תחת המודל של שכירות פרטית, בעלי דירות הופכים להיות 'רנטיירים' משפחות הנהנות מרנטה המועלית להם מדי חודש בחודשו על ידי משפחות שאינן מסוגלות לרכוש דירה. רנטה זו הופכת לגורם חשוב בעיצוב מפת האי שוויון בחברה. חישוב שעשינו על בסיס סקר הכנסות והוצאות משק הבית לשנת 2015 מעלה כי באותה שנה, שוכרי דירות )בשכירות פרטית( שילמו מדי חודש סך של 1,825 מיליון ש"ח לבעלי הדירות ובחישוב שנתי, 22 מיליארד ש"ח. בתרשים שלהלן ניתן לראות כי 56% מסכום זה שולמו על ידי חמשת העשירונים הנמוכים. למי שילמו שוכרים אלו את תשלומי שכר הדירה? התרשים הנוסף, המבוסס גם הוא על סקר הוצאות והכנסות משק הבית, מעלה כי כ 71% מן ההכנסה משכר דירה הגיעו לשלושת העשירונים הגבוהים. העשירון העליון לבדו גרף בשנת 2015 כ- 6.3 מיליארד ש"ח, שהיוו כ- 45% מכלל ההכנסות משכר דירה. מן הראוי לשים לב לכך שהסכום המדווח על הכנסה משכר דירה נמוך משמעותית מן הסכום המדווח על הוצאה על שכר דירה. סביר להניח כי הפער 2017 מרכז אדוה 25

ההוצאה החודשית של משקי הבית על שכר דירה )בשכירות פרטית( במיליוני ש"ח, לפי עשירונים של משקי בית, 2015 250 200 150 100 233 216 195 207 186 175 170 166 126 159 50 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ע ש י ר ו ן הערות: 1. עשירונים לפי הכנסה נטו לנפש סטנדרטית. 2. לא כולל משקי בית המתגוררים בדיור ציבורי, במעונות סטודנטים ובדיור מוגן. מקור: עיבוד של מרכז אדוה מתוך הלמ"ס, יולי 2017. סקר הכנסות והוצאות משק הבית, 2015. ההכנסה החודשית של כלל משקי הבית מהשכרת בית, דירה או חדר במיליוני ש"ח, לפי עשירונים של משקי בית, 2015 600 500 400 300 200 100 0 521 191 9 21 30 29 63 78 107 118 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ע ש י ר ו ן הערה: עשירונים לפי הכנסה נטו לנפש סטנדרטית. מקור: עיבוד של מרכז אדוה מתוך הלמ"ס, יולי 2017. סקר הכנסות והוצאות משק הבית, 2015. 26 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

ב. גדול במיוחד בדיווח על הכנסות משכר דירה. נראה שישראלים הנפקדים על ידי הלמ"ס מקפידים לדווח על הוצאות יותר מאשר על הכנסות, בפרט כאשר מדובר על הכנסות מרכוש ונדל"ן. בנוסף, ניתן להניח כי חלק מאלה הנהנים מהכנסות על שכר דירה בישראל הינם תושבי חו"ל שאינם נבדקים על ידי הלמ"ס. שוק השכירות הפרטי מאופיין ברגולציה רופפת ביותר. החוק החדש שחוקק השנה, שזכה לשם "החוק לשכירות הוגנת", מסדיר כמה היבטים מינוריים יחסית בשוק השכירות הפרטי ובהם השאלה מהי דירה ראויה למגורים )כמו למשל, דירה עם חלון, כיור וכד'(, הסדרת גובה ערבות מקסימלי, הסדרת תשלום דמי תיווך על ידי המשכיר והסדרת מחויבות המשכיר לתיקון ליקויים בדירה. לעומת זאת, החוק אינו מתמודד עם שתי הסוגיות העיקריות הנוגעות לשכירות פרטית, הלא הן משך השכירות וגובה שכר הדירה. החוק גם לא מציע להקים "מאגר שכירויות", אשר יכול היה לספק לשוכרים תמונת מצב של מחירי השכירות באזור מגוריהם. במציאות הקיימת כיום בשוק השכירות הפרטית, גם לאחר חקיקת "החוק לשכירות הוגנת", בעלי הדירה שומרים בידם את הזכות לסיים את החוזה בכל רגע, תוך התראה קצרה, דבר ההופך את השוכרים לנוודים בעל כורחם. כך, לדוגמא, משפחות עם ילדים הנמצאים במסגרות חינוך, עלולות להתמודד עם מעברים תכופים, דבר הכרוך בעלויות כבדות ובפגיעה במהלך החיים הסדיר. נתונים שפרסמה המועצה הלאומית לכלכלה הראו, כי שיעורם של חוזי השכירות לתקופה של עד שנה אחת גבוה למדי ועמד בשנת 2015 על 94.1% מכלל החוזים שנחתמו בשנה זו. 27 זאת על אף שבפועל, רק 28% ממשקי הבית המתגוררים בשכירות התגוררו בדירתם שנה אחת בלבד, כאשר היתר התגוררו למשך תקופות ארוכות יותר. 12% מכלל השוכרים נשארו בדירה עשר 28 שנים ומעלה. בהיעדר מנגנוני רגולציה חזקים, שוק השכירות הפרטי הופך לזירה שבה הכוח נחלק באופן בלתי שוויוני בין בעלי בתים לשוכרים. עבור בעלי הבתים, חתימה על חוזה שכירות מהווה עסקה להשאת תשואה מנכס, בעוד שעבור השוכרים מדובר בהבטחת מקום מגורים. מערכת יחסים זו היא בעייתית במיוחד כאשר מדובר במשפחות חלשות, שבעבורן אפילו הדרישה להפקיד ערבות בנקאית כתנאי לחתימה על חוזה הופכת לחסם משמעותי. יצירת אופציה ציבורית של בניית מספר גדול של דירות ציבוריות לטווח ארוך תוכל, אם כך, לא רק לספק מענה מגורים איכותי לאלה שיזכו להתגורר בפרויקטים, אלא גם להשפיע על שוק השכירות כולו בכל הנוגע למחירים אך גם בכל הנוגע לרמת התחזוקה, לדרישות 29 החוזיות ועוד. אופציית דיור ציבורית, המבוססת על יוזמה ממשלתית לבניית מספר רב של דירות המיועדות לשכירות לטווח ארוך במחירים מוזלים, או יצירת מאגר דיור ציבורי משמעותי, הינה אופציה המוכרת לנו מארצות אירופה המערבית. לשם נפנה עתה. 2017 מרכז אדוה 27

ד. האופציה הציבורית בדיור: מודלים של דיור חברתי מהעולם במהלך המאה העשרים ובעיקר בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה, כמעט כל מדינות המערב הנהיגו תכניות ממשלתיות לשיקום, חידוש והרחבה של מאגר דירות המגורים, במטרה לאפשר למעמד הביניים ולמעמד הפועלים דיור ראוי. 30 תוכניות אלו זכו בספרות המחקרית לכינוי "דיור חברתי" Housing(.)Social הצורה הנפוצה ביותר של "דיור חברתי" הייתה בדרך כלל דירות להשכרה לטווח ארוך. את המעורבות המדינתית הגבוהה בתחום הדיור ניתן להבין על רקע נסיבות מלחמת העולם השנייה, שחייבו את הממשלות השונות למעורבות גבוהה בכל תחומי הפעילות האזרחית והצבאית, לא רק בתחום הדיור. באשר לדיור, המעורבות הגבוהה עוצבה על רקע ההרס הרב שגרמה המלחמה, שהוליד את הצורך במאמץ גדול של שיקום. ניתן להבין אותה גם כביטוי של המחויבות שחשה השכבה הפוליטית לרווחתם של האזרחים, לאחר שנים ארוכות של מלחמה ומחסור. 31 מחויבות זו קיבלה משנה תוקף לאור העובדה שברבות מארצות אירופה המערבית עלו לשלטון לאחר המלחמה מפלגות סוציאל דמוקרטיות. תהליכים אלה הובילו להנהגתה של מדיניות רווחה רחבת היקף, כולל בתחום הדיור. הדיון שלהלן יתמקד בארצות מערב אירופה, אליהן קרובה ישראל מבחינת הנסיבות ההיסטוריות של הקמתה ועיצובה. אך מעורבות ממשלתית בשוק הדיור קיימת לא רק שם. בברית המועצות, מלאי הדיור היה בבעלות המדינה, אך זו לא השקיעה בו הרבה. ההוצאה המשפחתית על דיור היתה נמוכה ביותר אך גם איכות הדיור היתה נמוכה והצפיפות גבוהה. עם התפרקות ברית המועצות, הופרט מלאי הדיור הציבורי ומה שנותר בבעלות המדינה משמש בעיקר משפחות 32 מעוטות הכנסה. בדומה לברית המועצות, גם בצ'כיה היה עד תחילת שנות ה 1990 מלאי גבוה של דיור ציבורי בבעלות המדינה. שלא כמו בברית המועצות, עם הנסיגה מהמדיניות הסובייטית נמנעה המדינה מלהפריט את מלאי הדיור ותחת זאת העבירה אותו לבעלות הרשויות המקומיות, שהמשיכו להשכיר את הדירות במחירי שוק לדייריהן, עמם נמנו גם משקי בית ממעמד הביניים ומן המעמד המבוסס. עם זאת, על רקע קיומן של הגבלות על גובה שכר הדירה, נטו הרשויות המקומיות למכור את הדירות לדיירים והביאו לירידה איטית אך עקבית בהיקף הדיור הציבורי המדינה, מ 39% מכלל הדירות בשנת 1991 ל 7% 6% בשנת 33 2016. שיעורים נמוכים אלה הביאו את הפרלמנט הצ'כי לאשר קווים 28 מרכז אדוה האופציה הציבורית בדיור: דיור ציבורי אוניברסלי כמענה למשבר הדיור בישראל

מנחים לתוכנית לבנייה מחודשת של מאגר דיור חברתי 34 בבעלות ציבורית, המתוכננת ליישום עד שנת 2025. בסין, כמו בברית המועצות, המפלגה הקומוניסטית הלאימה את מרבית מלאי הדיור בערים והפקידה אותו בידי הרשויות המקומיות ובידי מפעלים גדולים. כמו בברית המועצות, גם בסין היתה ההשקעה בדיור נמוכה והתוצאה היתה מחסור. עם אימוצה של מדיניות של כלכלת שוק, נרשם מהפך והדיור הממשלתי נמכר כמעט כולו, עד כדי כך שסין, שהייתה בעלת שיעור הגבוה ביותר בעולם של דיור ציבורי, הפכה לבעלת השיעור הגבוה ביותר של דירות בבעלות. אולם הקצב המהיר של פיתוח ושל עיור יצר מחסור בדיור בהישג יד, מחסור שאילץ את המדינה לאחרונה ליטול על 35 עצמה בנייה מחודשת ורחבת היקף של דיור ציבורי. בארצות הסמוכות לסין, יפן, קוריאה וטייואן, אולי בהשפעה של ארצות הברית, שבחסותה הן היו בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה, היה הדיור הציבורי 36 זניח. בארצות הברית מעולם לא היתה מדיניות עקבית של דיור ציבורי. בתקופת הניו דיל Deal( )New בשנות ה 1930 נעשו ניסויים ראשוניים של בניית דיור ציבורי, במסגרת של "פרויקטים" מיוחדים בערים נבחרות )ומכאן השם המוכר projects".)"housing בדרך כלל נועדו פרויקטים אלה למשפחות מעוטות הכנסה והתאפיינו באיכות נמוכה; רבים מהם הפכו עם הזמן ל"סלאמס",)"slums"( או שכונות עוני. ב 1965 הונהגו לראשונה ואוצ'רים )voucher( הניתנים לבעלי דירות להשכרה והמכסים את ההפרש שבין שכר הדירה ובין 30% מן ההכנסה של משק הבית השוכר; עם השנים הפכו הוואוצ'רים לאמצעי הסיוע העיקרי והלא נדיב במיוחד 37 שהממשל הפדרלי מעניק לנזקקי דיור. על כך יש להוסיף כי בערים רבות יש הסדרים של פיקוח על שכר דירה. נחזור למערב אירופה, ערש מדינת הרווחה. אמנם, הדיור מעולם לא הפך לחלק אורגני של מדינת הרווחה, בעיקר משום שביצועה נמסר לפחות בחלקו לידי גורמים עסקיים למשל, הבנייה או התחזוקה. אולם גם מדיניות הרווחה וגם מדיניות הדיור חלקו מחויבות מדינתית לרווחת האזרחים בתנאים של פוסט טראומה לאומית. באירופה המערבית, מעורבות זו, גם אם נחלשה במהלך השנים, מעולם לא נעלמה. יש הקובעים כי מדינות מתועשות אינן מסוגלות כלל 38 להתנהל ללא כל מעורבות מדינתית בתחום הדיור. מחויבות זו עמדה איתנה במשך שלושה עשורים. הדיור החברתי הפך לאופציה משמעותית, עד כדי היכולת להתחרות בשוק הדיור הפרטי, הן מבחינת כמות והן מבחינת איכות, הודות למעורבות ממשלתית רבת שנים, 39 שכללה סובסידיות, הטבות מס ופיקוח על המחירים. בסוף שנות ה 1970 נרשם מפנה היסטורי כאשר ראש ממשלת בריטניה דאז, מרגרט ת'אצ'ר, החליטה לאפשר לדיירי הדיור הציבורי לרכוש את דירותיהם, כשהיא עוטפת את הפעולה בלבוש אידיאולוגי של זכות אזרחית buy(.)right to זמן קצר לאחר מכן פתח נשיא ארצות הברית דאז, רונאלד רייגן, במסע לערעור מדיניות הרווחה שהנהיג אחד מקודמיו בתפקיד, הנשיא לינדון ג'ונסון society(.)the great הצעדים שנקטו ת'אצ'ר ורייגן סימנו מעבר ממעורבות מדינתית עמוקה בענייני כלכלה וחברה למעורבות מצומצמת יותר, שהתבטאה בין השער במדיניות תקציבית קפוצת יד. כשהם מונחים על ידי אידיאולוגיה ניאו ליברלית, העבירו השניים את הובלת הכלכלה לידי המגזר העסקי, ותוך כדי כך הפחיתו מסים וקיצצו בשירותי הרווחה, כולל 40 המעורבות התקציבית בשוק הדיור. מאז אותו מפנה ניאו ליבראלי מתחולל מאבק מתמיד בין שני המחנות הפוליטיים הגדולים, המחנה הסוציאל דמוקרטי והמחנה הניאו ליברלי. המאבק משול למשיכת חבל, כאשר זכייה בבחירות של המחנה האחד מקרבת את המדיניות למצע שלו ואילו זכייה של המחנה האחר מובילה את המדיניות לכיוון הפוך. המחנה הניאו ליברלי דוחף מעל לכל למכירה של יחידות הדיור החברתי ולמניעת בנייתן או רכישתן של יחידות דיור חברתי חדשות. הדבר נעשה בדרך כלל בנימוק של הצורך לקצץ בתקציב, אך לעתים הוא נעשה גם בשם הטענה כי בעלי בית פרטיים יעילים יותר בניהול נכסיהם. 41 גורם חשוב הפועל בכיוון הניאו ליברלי הוא האיחוד האירופי, החתום על הסכמי סחר בין לאומיים האוסרים על מתן סובסידיות, כדוגמת הסובסידיות לדיור החברתי, בטענה שהדבר פוגע בתחרותיות 2017 מרכז אדוה 29